政府和企業應該共同對環境監測負責

　　環境保護部部長陳吉寧近日在談環境監測時指出，要厘清國家、省、市、縣等不同層級的監測事權，根據各地情況確定監測機構相應的職責和任務，建立全國環境監測質控體系。我們想知道，各級政府環境監測機構和社會環境監測機構的職責應該如何劃分?職責明確后，政府和社會環境監測機構又該如何行使好職責?

　　對話人：中國人民大學環境學院院長馬中

　　如何明確政府和社會環境監測機構的職責?

　　政府環境監測機構要履行好政府監測職能，社會環境監測機構可以承擔服務型環境監測和一些公益性、監督性環境監測。

　　中國環境報：環境保護部部長陳吉寧近日在談環境監測改革時指出，要厘清國家、省、市、縣等不同層級的監測事權，根據各地情況確定監測機構相應的職責和任務，建立全國環境監測質控體系。我們知道，環境監測數據的準確性、客觀性十分重要，那么，您認為政府和環境監測機構的職責應該是什么?

　　馬中：環境監測數據是政策制定、監督管理的基礎。只有準確知道當前的環境質量狀況、環境污染情況，才能制定出科學、合理的環境政策，實施有效的環境管理，并為社會經濟發展規劃提供依據。環境監測包括兩類：一是環境質量監測;二是污染排放監測。環境質量監測的對象是環境質量，是關乎公眾利益的公共物品，比如對大氣質量、水質的監測。污染排放監測的對象是污染源，監測的是排污者的排放行為。

　　政府對環境質量這一公共物品負責。各級環境保護行政主管部門所屬環境監測機構要履行好自身所承擔的政府監測職能，包括環境質量監測、預報預警、跨境水體監測、履約監測、污染源監督性監測、突發環境事件應急監測，以及環境執法、環境質量目標責任考核、排污費征收、總量核算等環境監管中的監測工作。

　　對于適合社會力量承擔的服務性環境監測可以全面放開，鼓勵社會環境監測機構參與排污單位污染源自行監測、環境損害評估監測、環境影響評價現狀監測、清潔生產審核、企事業單位自主調查等環境監測活動，推進環境監測服務主體多元化和服務方式多樣化。

　　對于社會環境監測機構能夠承擔，又不影響公平公正原則的公益性、監督性環境監測，向社會環境監測機構有序放開，包括環境質量自動監測站和污染源自動監測設施的運行維護、固體廢物和危險廢物鑒別等監(檢)測業務。

　　建立政府和社會環境監測機構共同參與的全國環境監測體系，從體制和制度上為我國環境質量監測工作提供了保障。

　　首先，社會環境監測機構的參與，加強了環境監測能力。其次，厘清了主體責任和監督責任，監測質量更有保證。社會環境監測機構運行的環境質量監測站屬于政府購買服務，監測機構有責任按合同約定提供優質監測服務。第三，有利于提高環境監測水平，防止企業造假，為環境監管提供服務。第四，提供客觀、公正、準確的信息，可以擺脫對于環境監測的行政干擾。

　　以日本為例，日本采用的做法是將關系重大、涉及大多數公眾的監測工作(如流域監測等)由政府監測部門承擔;而對于企業環境監測，則采取的是政府監管下的市場監測模式。具體而言，日本的監測體系是由政府和相關市場主體構成的。其中政府主要承擔項目管理、資質審核、技術監督等職責，而企業等則對污染源(包括環境質量)進行常規監測，二者之間通過招標、委托管理等形式構成聯系。日本這樣一套“政府規劃監管、市場運行監測”的模式，節約了行政成本，提高了環境監測的效率。

　　政府和企業在環境監測上是否有條件盡職盡責?

　　政府要做好政策制定、監督管理工作，社會監測要進一步規范化、標準化。

　　中國環境報：環境監測職責明確后，社會環境監測機構是否可以承擔起監測責任?

　　馬中：社會環境監測機構是有監測能力的。以水質監測為例，我國很多地方的水體(國控斷面、省控斷面)已經由社會環境監測機構實施監測，主要方式是服務購買，地方政府付費，企業運行操作。這筆錢由公共財政支出，包括購買監測設備、監測數據。對于企業來說，就是你拿錢，我監測。這種購買服務的做法很好，可以保證監測數據的客觀性。但是目前，監測數據是不可以公開的，只能提供給購買服務的政府，監測機構仍然稱不上是獨立的，因此只是走了第一步，我們希望看到下一步數據可以完全公開。

　　實踐表明，水質監測交給市場并不難。推而廣之，大氣質量監測也可以按照這樣的方式逐步放開。水質監測對技術的要求高，需要定點監測斷面，而大氣布點相對容易。不只是企業，很多科研院所都具有這樣的監測能力。僅就高校而言，目前全國設置環境類專業的高等院校超過300所，已遍布我國所有省、自治區和直轄市，這些院校絕大多數具備良好的環境監測的實驗條件以及科研實力和人才儲備。

　　例如，中國人民大學就有兩個大氣質量監測點，其中一個設在黃山，是我們的教學基地。受到能力限制，黃山當地政府的大氣監測站或者設在山頂的氣象站，海拔1800米;或者設在山底的縣城，海拔100米。于是，我們的監測站就設在了半山腰，可以彌補黃山大氣質量監測的空白。

　　除了高校以外，眾多企業、研究機構等都具備了相當的環境監測能力。只要把全國這些監測點進行篩選、利用，就形成了很好的監測網絡。政府要做的就是出規則，把監測工作規范化、標準化。

　　中國環境報：政府對環境質量監測是否有足夠的管理能力?國外能提供哪些經驗?

　　馬中：對于政府來說，主要是做好政策制定、監管等工作。

　　應針對環境監測的特點以及市場化的特征，對環境監測的標準、方法，監測機構的資質、能力，監測質量控制及數據采集、處理、發布等制定明確的規章制度，為環境監測市場化提供依據。建立環境監測機構資質認證分級制度，建立監測信用檔案與淘汰機制，從制度層面規范市場的環境監測行為。政府要積極引導，放寬準入條件，鼓勵社會環境監測機構提供監測服務供給。要積極培育環境監測服務市場，營造公平競爭的市場環境，有序放開環境監測服務業務領域，推動環境監測服務社會化工作穩步開展。要對環境監測行為實行事中、事后監管，實施對社會環境監測機構及其監測服務行為的監督管理，建立正常的退出機制，維護環境監測服務市場的正常秩序。

　　美國在環境監測商業實驗室運作方面的經驗值得借鑒。美國政府對商業實驗室的建立和運行建立了一套完整的標準，將實驗室依照監測能力、監測內容、監測范圍劃分不同等級(美國商業實驗室可以提供的報告級別有第二級、第三級和第四級，其中第四級的要求最高，可以為美國環保局提供監測報告)，詳細規定了不同等級實驗室應當具備的條件。一旦實驗室達到某一級別，就可以通過投標等形式獲得政府委托的監測項目進行運營。同時，其在運營過程中受到政府的嚴格監管，一旦出現疏漏，就面臨處罰、降低等級甚至取消監測資質的危險。

　　政府和企業在環境監測上應該分別承擔怎樣的責任?

　　政府必須做好監管工作，讓企業說真話。

　　中國環境報：環境質量監測的職責已經明確，那么，排放監測的主體又應該是誰?政府和企業又應該分別承擔怎樣的責任?

　　馬中：排放監測針對的是排污企業。從理論上講，監測主體應該是企業自身，原因有兩個：第一，企業有環境責任，監測排污，把排污情況說清楚是企業的責任。第二，信息不對稱，企業對自己的排放情況最了解，政府相關部門即便每天盯著企業去查也不如企業自己說得明白。更何況即使排放末端信息是對稱的，但前端、中端生產過程的相關信息(生產工藝、加工流程)還是不對稱。因此，對于排污企業的監測，還應該實行排放者負責制度。不管用在線監測還是其它方式，排放企業要把排污情況說清楚，并對提供的數據負法律責任。

　　當然，出于經濟利益考慮，有的企業不愿意說真話，往往把超標說成達標，這就要用法律、制度去約束。我們制定了《環境保護法》、排放標準、收費標準、排污許可制度，但這些制度還存在一定的漏洞。這樣的條件下存在兩種可能：一種是最守法的企業做到達標排放;另一種是明明超標或者偷排，但因為違法成本低，企業謊稱達標。排放監測數據非常重要，因為只有這些數據是真實、可信的，才知道污染情況到底什么樣，要怎樣治理。因此，政府必須做好監管工作，讓企業說真話。

　　政府怎樣監管才有效?我認為根本在于轉變監管思路，把末端監管轉變為全過程監管，把以技術為重心轉變為以管理為重心。企業生產有一個物料平衡原則，也就是說，投入多少原材料、使用什么樣的工藝會排放多少污染物，是可以算出來的。例如，鋼廠煉X噸鋼，就需要買Y噸煤和Z噸焦炭，煤和焦炭的含硫量都是有記錄的。煤和焦炭用爐子來燒，就一定會產生N噸二氧化硫。按照這樣的排放量，就需要安裝一定的脫硫裝置才能進行處理。如果現有的脫硫設施不夠用，或者有了設施但不運行，就會產生偷排或超標排污。

　　因此，企業申報的監測數據是否真實可靠，政府相關部門需要有一個基本判斷。在這種情況下，企業就不敢不說真話。這就需要我們完善排污許可制度，把企業的生產工藝、生產技術搞清楚、算好賬，成為環境管理的依據。

　　在對末端排放的監管方面，也可以轉變思路，更重視對企業抽查的方式。一旦抽查發現超標排放，就嚴格進行處罰。以美國為例，如果這次抽查發現有問題，就從上次達標之日起開始計算進行罰款。抽查的好處有兩個：一是準確。按照概率來說，如果幾次抽查都沒發現問題，一般來說排放情況比較好。二是震懾。如果抽查發現問題后處罰的力度特別大，就會促進企業守法。

　　在監管方面，美國經驗值得借鑒。美國對排放監測的監管重心不是技術，而是人，他們有一大批專業人員在做這些事情。

　　中國環境報：學到美國環境監管模式難不難?當前環境監管人員能否勝任?

　　馬中：我們需要的是綜合型的人才。當前，我們的環境管理人才都是“專才”，技術型人才比較多，懂經濟、管理的比較少。因此，要注重綜合型人才的培養，我們現在已經開始這樣的嘗試。

　　馬中簡介：經濟學博士，中國人民大學環境學院院長，國家重點學科人口、資源與環境經濟學責任教授、博士生導師。現為環境保護部科技顧問委員會委員、中國環境科學學會常務理事、中華環保聯合會理事，《SustainabilityScience》、《中國環境科學》、《自然資源學報》等期刊編委。主要研究領域為環境政策和環境管理的經濟手段、環境和自然資源經濟評價